Формирование института административной юстиции в России представляет собой длительный и противоречивый процесс, который характеризуется значительными перерывами и неоднократными попытками создания более эффективной системы судебного контроля за деятельностью исполнительной власти.
Стоит отметить, что изучение истории становления административной юстиции в России – это не только изучение правовых норм и институтов прошлого, но и возможность проанализировать перспективы развития правовой системы нашего государства. Актуальность вопроса приобретает особую значимость в контексте укрепления принципов правового государства, повышения эффективности государственного управления и защиты прав граждан от возможных злоупотреблений со стороны должностных лиц. Законодательная база России, цель которой поддержание порядка и защита прав граждан и иных лиц, уходит корнями в далекое прошлое. Именно поэтому понимание этих исторических основ является ключевым для создания действенной системы административной юстиции в настоящее время.
Институт административной юстиции в России имеет многовековую историю, но сказать о том, что сложилось понимание его сущности, основных принципов и норм, достаточно сложно. Анализ становления данного института показывает, что на всех этапах возникают вопросы, касающиеся определения его места в правовой системе, разграничения с иными судебными институтами. Однако практическое воплощение прогрессивных правовых идей о необходимости формирования данного института практически отсутствует или является не очень удачным. Можно предполагать, что сам по себе институт административной юстиции способен решать задачи дополнительного обеспечения защищенности личности. Однако целесообразность его включения в правовую систему определяется исключительно особенностью каждого конкретного государства. В связи с чем, необходимо понимать не только сущность самого института, но и трудности его становления, причины, по которым до настоящего времени не представляется возможным утверждать, что он является эффективно действующим в Российской Федерации.
В данной статье ставится вопрос, почему институт административной юстиции не имеет широкого развития в России при многолетней истории становления. Для этого обратимся к основным, на наш взгляд, его этапам без детального анализа источников.
Основной проблемой исследования является отсутствие единого понимания сущности административной юстиции среди специалистов в области административного права, его правового содержания, места в правовой системе. Именно по этой причине, в первую очередь, необходимо определиться с самим термином «административная юстиция».
Отметим, что в современном российском законодательстве понятия «административная юстиция» и «административное судопроизводство» не совпадают. К тому же сам термин «административная юстиция» не закреплен законодательно и употребляется юристами только в теории. Как отмечает И.Г. Пирожкова, административная юстиция включает рассмотрение административных споров в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными (квазисудебными) административно-юрисдикционными органами [Пирожкова: 53].
Административная юстиция в целом представляет собой совокупность норм и принципов, регулирующих судебное разбирательство по делам, связанным с действиями (бездействием) органов государственной власти и должностных лиц, а также с защитой прав и законных интересов граждан и организаций в случаях, когда нарушения произошли в сфере публичного управления. И.В. Панова отмечает, что «в России накоплен огромный опыт функционирования института административной юстиции, который необходимо принимать во внимание при рассмотрении отечественного законодательства административного судопроизводства и административной юстиции в целом» [Панова: 212].
Что касается административного судопроизводства, то оно не является деятельностью администрации, это вид судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права.
Методологической основой настоящего исследования являются универсальные, общенаучные и специальные методы. Использование данных методов позволяет проследить эволюцию административной юстиции в исторической динамике; выявить её структурные и функциональные особенности.
* * * * *
Первые предпосылки к разграничению административной и судебной властей появились уже в XV веке [Правдин: 104]. Это выражалось в принятии правовых актов и законов, которые регламентировали действия государственных органов власти по рассмотрению жалоб общественности. Одним из таких примеров можно считать Судебник от 1497 года, принятый Иваном III. Регламентация рассмотрения жалоб общественности в Судебнике 1497 года выражалась в нескольких положениях, которые отчасти заложили основы централизованного судопроизводства и контроля за действиями должностных лиц. Например, был существенно ограничен произвол судей путем включения в состав суда представителей общественности; были введены наказания за дачу и получение взятки. Статья 67 регламентировала не только запрет взяток, но и ограничивала ложное свидетельство под угрозой крупных штрафов1.
В XVIII веке в правовом сознании стало формироваться понимание необходимости защиты прав подданных от произвола чиновников. Но реальные шаги в направлении создания механизмов такой защиты были предприняты значительно позже. Более детальное начало развития административная юстиция как правовой институт и как область теории права – административного и процессуального – получила во второй половине XIX века и продолжила свое развитие в начале XX века. Существование института административной юстиции в конце XIX века «рассматривалось русскими учеными и общественными деятелями как своеобразный политический барометр, определяющий степень защищенности прав личности» [Правилова: 7].
Судебная реформа 1864 года стала переломным моментом в развитии российской правовой системы и заложила основы для формирования зачатков административной юстиции. Преобразование судебной системы затронуло и вопросы рассмотрения споров между гражданами и администрацией, хотя полноценного института административных судов создано не было. Правительствующий Сенат выступал высшей инстанцией по административным делам, осуществляя надзор за законностью действий административных органов. Его первый департамент получил компетенцию рассматривать жалобы на решения министерств и губернских властей, выполняя функции высшей административной инстанции [Рубаник: 150].
Губернские присутствия представляли собой особые учреждения смешанного состава, включавшие представителей администрации и судебного ведомства. Компетенция губернских присутствий охватывала рассмотрение жалоб на действия местной администрации, связанные с применением законов о воинской повинности, взиманием налогов и сборов, наложением административных взысканий. Деятельность указанных органов регулировалась множественными специальными законами, создававшими фрагментарную и несистемную правовую основу. Отсутствие единого кодифицированного акта затрудняло реализацию гражданами права на обжалование незаконных действий власти.
Новый импульс для развития института административной юстиции в России придавали планы реформирования государственного управления в начале XX века в эпоху правления Николая II. В 1904 году было принято решение о передаче на рассмотрение Особого совещания вопросов формирования системы административных судов и реформы Сената. Автором большинства предложений в это время был С.Ю. Витте. 17 января 1905 года Высочайшим указом было учреждено особое совещание для пересмотра действующего Учреждения Правительствующего сената и выработки законоположений о местных административных судах [Иванова: 3]. Были выдвинуты прогрессивные предложения передать право докладов императору от министра юстиции первоприсутствующим сенаторам; восстановить надзор Сената за подчинёнными судебными учреждениями; создать сенатскую коллегию, которая бы подбирала новых сенаторов; расширить право законодательной инициативы Сената [Кодинцев: 123, 124].
30 января 1905 года началась работа совещания. К 4 июня 1905 года был подготовлен итоговый «Проект изменения Учреждения Правительствующего Сената». Однако в результате проведения реформ в 1904 году административные суды не были созданы. Аргументами против учреждения в России административных судов являлись теоретическая сложность проблемы, отсутствие опыта у законодателей по разработке соответствующих процессуальных норм и судопроизводства, а также наличие в России лишь в простейшей форме «зародышей» административно-судебных учреждений в виде разрозненных губернских и уездных присутствий [Старилов: 1]. Более того, в 1911 году, когда на государственном уровне рассматривались вопросы проведения реформы всего процессуального права и изменения порядка привлечения к ответственности должностных лиц, реформа административной юстиции была признана несвоевременной и нецелесообразной.
Несмотря на отсутствие нормативного правового установления института административной юстиции в России в начале XX века, ученые-юристы продолжали дискуссию о необходимости введения специализации в структуре судебной власти и о целесообразности разработки соответствующего административного процессуального законодательства (административного судопроизводства). Дореволюционная правовая наука активно обсуждала природу и перспективы развития административной юстиции в России. Ведущие ученые того времени, включая Н.М. Коркунова и А.И. Елистратова, анализировали существующую систему и сравнивали её с западноевропейскими образцами. Преобладала позиция о необходимости создания специализированных административных судов по французскому или германскому образцу. Российская модель характеризовалась значительной ограниченностью по сравнению с континентальными системами. Отсутствовала целостная система административных судов, подведомственность дел определялась казуистично, процессуальные гарантии были недостаточно развиты. Кроме того, значительная часть административных споров вообще исключалась из судебного рассмотрения и оставалась в ведении самой администрации [Правилова: 20, 129].
После Октябрьской революции 1917 года институт административной юстиции был полностью ликвидирован. Новая концепция государственного устройства основывалась на принципе единства государственной власти и отрицании разделения властей как буржуазного пережитка. Советская правовая доктрина рассматривала административную юстицию как институт, несовместимый с социалистическим строем, поскольку судебный контроль за администрацией якобы противоречил принципам советской демократии и системе Советов как полновластных органов. Вместо судебного обжалования были созданы альтернативные механизмы защиты прав граждан, центральное место среди которых занимал прокурорский надзор и право обращения в вышестоящие административные органы [Шейкина: 189].
Прокуратура в советской системе выполняла функции надзора за законностью действий всех государственных органов и должностных лиц. Граждане могли обращаться с жалобами в прокуратуру, которая проверяла соответствие действий администрации закону и вносила протесты на незаконные решения. Параллельно существовал институт административного обжалования, позволявший гражданам обращаться в вышестоящие органы с жалобами на действия подчиненных структур. Правовое регулирование обжалования прошло сложную эволюцию от практически полного запрета судебного обжалования в первые десятилетия советской власти до постепенного расширения возможностей судебной защиты.
Конституция СССР 1977 года закрепила право граждан на обжалование действий должностных лиц, но механизм реализации остался неопределенным. Закон СССР от 30 июня 1987 года «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан»2 стал переломным моментом в восстановлении элементов административной юстиции. Указанный нормативный акт установил общую возможность судебного обжалования действий администрации, хотя сохранил значительные ограничения подведомственности. Закон 1987 года заложил основу для последующего развития института судебного контроля за администрацией уже в постсоветский период [Цечоев: 250].
Конституция Российской Федерации 1993 года конституционно закрепила право каждого на судебную защиту прав и свобод, включая обжалование решений и действий органов государственной власти и должностных лиц. Статья 46 Конституции РФ устранила какие-либо изъятия из судебной подведомственности споров между гражданами и публичной властью. Реализация конституционных положений потребовала создания специального процессуального регулирования рассмотрения административных дел. Первоначально административные споры рассматривались в рамках гражданского судопроизводства по правилам Гражданского Процессуального Кодекса РСФСР3, затем Гражданского Процессуального Кодекса РФ 2002 года4, который содержал специальную главу о производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) в 2015 году5 ознаменовало завершение формирования полноценной системы административной юстиции в России. КАС РФ вступил в силу 15 сентября 2015 года и создал комплексное процессуальное регулирование рассмотрения административных дел. Кодекс систематизировал разрозненные нормы об административном судопроизводстве, установил единые процессуальные правила и принципы рассмотрения споров с участием публичной власти. Структура КАС РФ включает общие положения об административном судопроизводстве, правила производства в судах первой, апелляционной, кассационной инстанций, пересмотр вступивших в законную силу судебных актов.
Компетенция судов по рассмотрению административных дел охватывает широкий круг споров, возникающих из публичных правоотношений. Суды общей юрисдикции рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий и бездействия органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. К административному судопроизводству отнесены также дела о защите избирательных прав, о приостановлении и прекращении деятельности общественных объединений, о госпитализации в медицинские организации в недобровольном порядке, об административном надзоре и ряд других категорий6.
Особенности процессуального регулирования административного судопроизводства отражают специфику споров между гражданами и публичной властью. Обязанность доказывания законности оспариваемых решений и действий возлагается на административных ответчиков – органы власти и должностных лиц. Административный истец должен доказать лишь факт нарушения своих прав. Активная роль суда в административном процессе выражается в обязанности суда оказывать содействие лицам, которые участвуют в деле, в реализации их прав, создавать условия для всестороннего и полного исследования доказательств, принимать меры для примирения сторон7.
Сравнение современной российской системы административной юстиции с дореволюционными институтами выявляет определенную историческую преемственность. Общие принципы судебного контроля за администрацией, сформулированные дореволюционной правовой наукой, нашли отражение в современном законодательстве. Идея о необходимости специальных процессуальных гарантий при рассмотрении споров с публичной властью, высказывавшаяся еще дореволюционными учеными, реализована в КАС РФ. Вместе с тем современная система существенно отличается от дореволюционной как по масштабу судебного контроля, так и полноте процессуальных гарантий. Конституционное закрепление права на судебную защиту без каких-либо изъятий является качественным отличием современной модели.
Идея о необходимости специализации судей, рассматривающих административные дела, прослеживается в обеих системах. Дореволюционные губернские присутствия включали представителей как администрации, так и судебного ведомства, что частично перекликается с современным институтом административных ответчиков. Однако современная система исходит из принципа независимости суда от администрации, тогда как дореволюционная модель допускала участие представителей власти в рассмотрении дел.
Российская модель административной юстиции имеет существенные отличия от французской и германской систем, обусловленные историческим контекстом. Французская система предполагает существование специализированных административных судов, обособленных от судов общей юрисдикции. Германская модель также основана на системе административных судов, но с иной структурой инстанций. Российская система интегрирует административное судопроизводство в систему судов общей юрисдикции без создания отдельной ветви административных судов, что дает возможность утверждать о наличии дополнительной нагрузки на суды.
Советский опыт альтернативных механизмов защиты прав оказал влияние на специфику современного регулирования. Сохранение института прокурорского надзора наряду с судебным контролем отражает преемственность советской системы. Параллельное существование административного и судебного порядка обжалования также уходит корнями в советскую практику. Длительное отсутствие полноценной административной юстиции в советский период привело к тому, что современная система формировалась не эволюционным путем, а создавалась практически заново на основе конституционных принципов с учетом зарубежного опыта.
* * * * *
Подводя итоги, можно констатировать, что эволюция административной юстиции в России прошла три основных этапа, существенно отличающихся по характеру и содержанию правового регулирования. Дореволюционный период характеризовался формированием зачатков института административной юстиции в условиях самодержавной монархии с ограниченными возможностями судебного контроля за администрацией. Советский период ознаменован полной ликвидацией института и заменой его альтернативными механизмами, основанными на прокурорском надзоре и административном обжаловании. Современный этап представляет собой формирование полноценной системы административной юстиции на основе конституционного принципа права на судебную защиту, но в условиях отсутствия единого правового закрепления его понимания.
Проведенный анализ этапов становления административной юстиции в России позволяет сформулировать ряд выводов, которые, в свою очередь, позволяют раскрыть причины ограниченного развития данного института при многолетней истории его формирования. Анализ истории становления административной юстиции в России демонстрирует фрагментарность и непоследовательность развития механизмов данного процесса: от зачатков контроля за действиями власти в XV–XVIII веках через полное отрицание института в советский период — к современным попыткам законодательного оформления. Каждый этап сопровождался кардинальной сменой парадигмы, что препятствовало формированию устойчивой правовой традиции.
Ключевая проблема, обозначенная в исследовании, – отсутствие единого теоретического понимания сущности административной юстиции – остаётся нерешённой. Дискуссии о соотношении понятий «административная юстиция» и «административное судопроизводство», о границах юрисдикции и месте института в системе права продолжают воспроизводить концептуальную неопределённость. Это отражается как в научной литературе, так и в законодательстве, где нормы административного процессуального права рассредоточены по многочисленным источникам, имеющим различную отраслевую принадлежность. Также отметим, что и практическая реализация административной юстиции сталкивается с определенными организационно-правовыми барьерами. Несмотря на принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вопрос о создании специализированных административных судов остаётся открытым.
На наш взгляд, для преодоления указанных барьеров в первую очередь необходимо сформировать единую доктринальную базу, чётко определяющую сущность, принципы и границы административной юстиции, а также разрешить вопрос о создании системы административных судов как гарантии профессионального рассмотрения административных споров. Благодаря системному подходу в решении указанных задач появится возможность реализовать потенциал административной юстиции как эффективного механизма защиты прав граждан и организаций в отношениях с публичной властью.
Примечания
1 Судебник 1497 года // Российское законодательство Х – XX вв.: в 9 т. Москва: Юридическая литература, 1985. Т. 2: Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства. С. 62.
2 О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан: закон СССР от 30 июня 1987 года № 7287-XI // КонсультантПлюс: инф. сайт. URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=14357#7tgDjuUVQpOV2MHC (дата обращения: 25.05.2025). Утратил силу.
3 Гражданский процессуальный кодекс РСФСР от 11 июня 1964 г. // КонсультантПлюс: инф. сайт. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_2237/ (дата обращения: 04.10.2025). Утратил силу.
4 Российская Федерация. Законы. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ: принят Государственной Думой 23 октября 2002 года: одобрен Советом Федерации 30 октября 2002 года // КонсультантПлюс: инф. сайт. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_39570/ (дата обращения: 04.10.2025).
5 Российская Федерация. Законы. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) от 8 марта 2015 года № 21-ФЗ: принят Государственной Думой 20 февраля 2015 года: одобрен Советом Федерации 25 февраля 2015 года // КонсультантПлюс: инф. сайт. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_176147/ (дата обращения: 28.08.2025).
Список литературы
Иванова Н.Ю. Высший орган административной юстиции в Российской империи (преобразования Правительствующего Сената в начале XX века) // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. 2011. № 4-2. C. 170-177.
История государства и права России до XVII века: учебник для вузов / под ред. В.Е. Рубаника. Москва: Юрайт, 2025. 275 с.
Кодинцев А.Я. Анатолий Федорович Кони – активный участник судебной реформы Российской империи начала XX в. // Вестник РПА. 2022. № 4. С. 123-131. DOI: 10.33874/2072-9936-2022-0-4-123-131
Лупарев Е.Б. История развития административной юстиции в России в досоветский период и современные перспективы формирования административных судов // Журнал административного судопроизводства. Административная юстиция. 2016. № 2. С. 5-8.
Панова И.В. Административная юстиция // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2020. № 2. С. 211-229. DOI: 10.17323/2072-8166.2020.2.211.229
Пирожкова И.Г. Квазисудебные институты в правовом пространстве: дефиниция и подходы к определению / И.Г. Пирожкова, А.Г. Карташова // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2019. № 3(83). С. 49-54. DOI: 10.35750/2071-8284-2019-3-49-54
Правдин С.А. Становление и развитие административной юстиции в Российской Федерации // Молодой ученый. 2024. № 30(529). С. 104-107.
Правилова Е.А. Законность и права личности: административная юстиция в России. Санкт-Петербург: СЗАГС, Образование – культура, 2000. 286 с.
Старилов Ю.Н. Административная юстиция в России до 1917 года: развитие теории и формирование законодательства // Административная юстиция. 2013. URL: https://comitasgentium.com/ru/doctrina/publichnoe/administrativnay_usticiya/administrativnaja-justicija-v-rossii-do-191/#_ftn12 (дата обращения: 01.05.2025)
Цечоев В.К. История органов и учреждений юстиции России: учебник для вузов. Москва: Юрайт, 2025. 421 с.
Шейкина А.А. Историческое развитие института административной юстиции в Российской Федерации // Молодой ученый. 2025. № 1(552). С. 188-190.