T. 8, № 4. С. 149–157.

Право

2023

Для цитирования: Сидорова Е. Ю. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти в сфере охраны лесов от пожаров: правовой аспект // StudArctic forum. 2023. T. 8, № 4. С. 149–157.

Введение. Обеспечение устойчивого и неистощительного лесопользования посредством осуществления эффективной и своевременной охраны лесов от пожаров всегда рассматривалось как одно из важнейших полномочий государства, но в кризисные периоды, сопровождающиеся ежегодным увеличением случаев возникновения лесных пожаров, а также изменением климатических условий, деятельность органов исполнительной власти в сфере охраны лесов приобретает еще большую актуальность и значимость.

Обзор изученных источников и литературы показывает, что лесные пожары представляют серьезную угрозу как для территории конкретного субъекта Российской Федерации (далее – РФ), так и для всего государства в целом. И для того, чтобы минимизировать все возможные риски наступления неблагоприятных последствий для окружающей среды, деятельность уполномоченных органов исполнительной власти в области охраны лесов от пожаров должна отвечать требованиям своевременности, рациональности, обоснованности и результативности. Кроме того, важно подчеркнуть, что подобного рода деятельность должна носить также комплексный и регулярный характер, поскольку она создает основу для обеспечения благоприятного состояния всей окружающей среды и сохранения всех иных компонентов экосистемы. В ином случае неисполнение или ненадлежащее исполнение полномочий по охране лесов способно создать угрозу экологической безопасности и повлечь за собой необратимые последствия для окружающей среды и здоровья людей¹.

Целью научного исследования является определение организационных и финансово-правовых мер, рассматриваемых в качестве одного из основных элементов действующего правового механизма обеспечения рационального и устойчивого лесопользования в части более эффективной и надлежащей охраны лесов от пожаров.  

Для достижения обозначенной цели были сформулированы следующие задачи исследования: определить сущность и основное содержание категории «охрана лесов», а также перечень реализуемых государством полномочий в этой сфере, выявить факторы, лежащие в основе своевременного выполнения делегированных субъектам РФ полномочий и особенности их финансирования, определить меры, способствующие более эффективной охране лесов от пожаров, а также охарактеризовать роль и значение контрольных полномочий, закрепленных за главным распорядителем бюджетных средств в сфере тушения лесных пожаров.

Методологической основной исследования послужили общенаучные методы (методы анализа, синтеза, классификации, обобщения и др.), а также специальные научные методы – сравнительно-правовой, логический, формально-юридический.  

Гипотезой исследования является то, что при установлении надлежащей системы планирования и исполнения противопожарных мероприятий, а также осуществлении более эффективной контрольной деятельности за предоставляемыми из федерального бюджета субвенциями на реализацию делегированных полномочий, число случаев лесных пожаров сократится, а ущерб, причиняемый лесной экосистеме, значительным образом снизится.  

Основная часть. Необходимо констатировать, что сущность и основное содержание категории «охрана лесов» изучались многими учеными как в советский период времени, так и в настоящие дни. В советское время охрана лесов рассматривалась как определенная система предусмотренных законом юридических мер, применяемых к «лесонарушителям» посредством их привлечения к уголовной, дисциплинарной и материальной ответственности [Горбовой : 30]. Однако соответствующее понимание охраны лесов является весьма узким ввиду того, что затрагивает лишь один аспект рассматриваемой категории. Представляется, что наиболее удачным является подход, в соответствии с которым под охраной лесов предлагается рассматривать направленную на сохранение и восстановление лесов деятельность государства, осуществляемую путем охраны лесов от пожаров, защиты лесов, их воспроизводства, а также применения мер юридической ответственности к нарушителям [Быковский : 68].

С целью охраны и защиты лесов от пожаров субъекты РФ наделяются полномочиями по разработке и утверждению лесных планов и лесохозяйственных регламентов субъектов, осуществлению государственного лесного контроля (надзора) и лесной охраны, проведению наблюдения и контроля за лесными пожарами, приему и учету поступающих сообщений по вопросам пожарной опасности, оповещению служб о пожарной обстановке, а также осуществлению мер пожарной безопасности, к числу которых традиционно относятся: предупреждение лесных пожаров, осуществление мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, разработка и утверждение планов тушения пожаров, а также иные меры [Быковский : 136].

На сегодняшний день охрана лесов от пожаров, можно сказать, урегулирована достаточным образом. Мероприятия, как превентивные, так и восстановительные, предусмотрены целым рядом нормативных правовых актов: ЛК РФ, Федеральным законом от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральным законом от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ (далее – Минприроды РФ) от 01.04.2022 г. № 244 «Об утверждении Правил тушения лесных пожаров», а также иными нормативными правовыми актами.

При этом, анализ различных статистических данных, размещенных в Единой межведомственной информационно-аналитической системе (далее – ЕМИСС), позволяет сделать вывод о том, что несмотря на все принимаемые государством меры организационно-правового характера, за последние несколько лет на территории РФ сложилась тенденция увеличения случаев лесных пожаров. Однако стоит отметить и положительные моменты. Так, например, весьма позитивным аспектом является то, что в IV квартале 2022 года количество случаев лесных пожаров заметно сократилось по сравнению с аналогичными периодами времени предыдущих лет. Проведенные Управлением охраны и защиты лесов Федерального агентства лесного хозяйства (далее – Рослесхоз) расчеты отражены в таблице 1.

Таблица 1

Число случаев зафиксированных пожаров по данным ЕМИСС²

 

Несмотря на отсутствие в ЕМИСС статистических данных, отражающих количество случаев лесных пожаров за 2023 год ввиду объективных причин (IV квартал еще не завершен), представляется весьма интересным обратиться к регулярно обновляемым сведениям о лесопожарной обстановке ФБУ «Авиалесоохрана», которые включают в себя также и статистику, актуальную на сегодняшний день. Так, по состоянию на 28.10.2023 г. с начала года было зафиксировано 12 698 случаев лесных пожаров, а площадь, пройденная огнем, составила 4 289 508,37 гектаров. Данные о количестве лесных пожаров и площади, «пройденной огнем», в разрезе по федеральным округам представлена в таблице 2.

 

Таблица 2

Сведения о лесопожарной обстановке по территории субъектов РФ с 01.01.2023 по 28.10.2023 по данным ФБУ «Авиалесоохрана»³ 

Наименование федерального округа	Всего по округу (с 01.01.2023 по 28.10.2023)
	Количество лесных пожаров (ед.)	Площадь, пройденная огнем (га)
Северо-Западный федеральный округ	831	2 978,90
Центральный федеральный округ	358	631,35
Южный федеральный округ	638	31 952,35
Северо-Кавказский федеральный округ	8	19,89
Приволжский федеральный округ	991	6 061,45
Уральский федеральный округ	3 437	529 739,75
Сибирский федеральный округ	2 749	192 440,34
Дальневосточный федеральный округ	3 686	3 525 684,34
Всего по Российской Федерации	12 698	4 289 508,37

 

Анализ представленных данных показывает, что в число наиболее пожароопасных регионов страны в настоящее время входят Дальневосточный, Уральский и Сибирский федеральные округа ввиду особенностей географического местоположения. Однако это не единственный фактор, влияющий на уровень пожароопасности в регионе.

Другим важным фактором является то, насколько эффективно и своевременно органы государственной власти субъектов РФ реализуют делегированные им полномочия в области охраны лесов от пожаров. И для того, чтобы деятельность уполномоченных органов власти была признана эффективной и результативной, в первую очередь уполномоченным органам необходимо выстроить надлежащую систему планирования и исполнения противопожарных мероприятий, организовать проведение регулярного мониторинга пожарной опасности в лесах, а также обеспечить достаточный объем финансирования мероприятий по охране лесов, который имеет свои особенности и специфику.

В части осуществления своевременной охраны и защиты лесов от пожаров интересным представляется опыт Республики Карелия. Так, по данным АУ Республики Карелия «Карельский центр авиационной и наземной охраны лесов», по состоянию на октябрь 2023 года на территории Карелии было зарегистрировано 95 случаев лесных пожаров, общая площадь которых оставила около 340 га. При этом, 98 % лесных пожаров были ликвидированы в первые сутки. Все это еще раз свидетельствует о том, что деятельность органов исполнительной власти по охране лесов должна носить своевременный характер.

Следует подчеркнуть, что особенно важную роль играет деятельность уполномоченных органов власти субъектов по предупреждению лесных пожаров, поскольку от ее эффективности и своевременности зависит общее состояние лесов и всех иных компонентов природной среды. Представляется, что все соответствующие меры, равно как и результаты их осуществления, должны освещаться в открытом доступе для того, чтобы все заинтересованные в этом лица имели возможность ознакомиться с ними. Однако на сегодняшний день не все субъекты РФ обеспечивают возможность открытого ознакомления с перечнем и результатами проведенных ими мероприятий по предупреждению лесных пожаров. Тем не менее, есть и положительная практика. Так, например, в Иркутской области по состоянию на 30 июня 2022 года в рамках деятельности по предупреждению лесных пожаров были проведены следующие мероприятия: произведено строительство лесных дорог протяженностью 93,9 км, предназначенных для охраны лесов от пожаров, реконструированы ранее построенные лесные дороги протяженностью 213,8 кв. м., проведены профилактические выжигания на территории 53 га, благоустроены зоны отдыха, находящиеся в лесах и т. д.⁴ 

В настоящее время охрана лесов от пожаров происходит различными инновационными способами с использованием как авиационных, так и космических средств. При этом, как показывает практика, несмотря на ежегодное совершенствование мер в области охраны лесов, некоторые вопросы остаются до сих пор не решенными в данной сфере. Так, например, данные, полученные в ходе проведенной Счетной палатой РФ проверки, свидетельствуют о том, что доля недостоверно предоставляемой субъектами РФ информации, в частности, о площади лесных пожаров, по-прежнему остается весьма высокой. Так, например, с помощью использования данных дистанционного зондирования Земли (ДЗЗ) степень отклонения от проверенной площади лесных пожаров, произошедших на территории Иркутской области в 2022 году, составила 58,1 %⁵.

Кроме того, в последнее время весьма сложным с точки зрения прогнозирования и предварительного анализа всевозможных рисков наступления неблагоприятных последствий является принятие уполномоченным государственным органом субъекта решения о прекращении тушения пожаров. В соответствии с приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 01.04.2022 г. № 244 «Об утверждении Правил тушения лесных пожаров» работы по тушению лесных пожаров могут быть прекращены на основании решения специальной Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа исполнительной власти субъекта РФ при соблюдении двух условий (в совокупности):

1) при отсутствии угрозы для населенных пунктов;

2) в случае, если прогнозируемые затраты на тушение пожаров значительно превышают возможный ущерб, который может быть нанесен вследствие лесных пожаров.

В 2022 году Комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Республики Саха (Якутия) было принято решение о прекращении тушения пожара на территории одного из лесничеств, вследствие чего общая площадь пожара на территории данного лесничества составила 5252,0 га, что на 5247,5 га (или в 1167 раз) больше площади в момент обнаружения и начала тушения лесного пожара⁶. Все это еще раз подтверждает, что принятие решения о прекращении тушения лесных пожаров должно учитывать все возможные риски и негативные последствия.

В настоящее время органам государственной власти субъектов РФ на реализацию делегированных от федерального центра полномочий ежегодно выделяются субвенции из федерального бюджета. При этом, в случае недостаточности финансирования соответствующих мероприятий используются средства бюджетов субъектов. Кроме того, важным является и то, что объектом бюджетного финансирования лесного хозяйства являются лишь те лесные участки, находящиеся в составе земель лесного фонда, которые не переданы в аренду [Макар : 42]. В ином случае осуществление лесного хозяйства и принятие всех необходимых мер, направленных на охрану лесов, осуществляется арендаторами самостоятельно вместе с внесением платежей по договору аренды лесных участков [Гагарин : 2]. 

В 2021 году Президентом РФ был утвержден Перечень поручений⁷, согласно которому в Федеральном законе от 06.12.2021 г. № 390 «О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» из общего объема субвенций, ежегодно направляемых на реализацию отдельных делегированных субъектам полномочий в области лесного хозяйства, должны предусматриваться отдельной строкой субвенций, которые должны направляться в субъекты исключительно на обеспечение пожарной безопасности, а также тушение лесных пожаров. Представляется, что в дальнейшем это должно привести к уменьшению случаев лесных пожаров, возникающих на территории субъектов РФ, однако какие в конечном итоге результаты будут на практике – покажет время.

Исходя из прогнозных показателей на 2023 год, субвенции, выделяемые из федерального бюджета в рамках обеспечения пожарной безопасности и тушения пожаров, распределяются по субъектам РФ в разном объеме⁸. При этом, предусматривается, что наибольший объем таких субвенций будет направлен в наиболее пожароопасные регионы: в Республику Саха (Якутия), Красноярский край, Забайкальский край, Республику Бурятия, Ханты-Мансийский автономный округ, Иркутскую область и иные субъекты. Важно обратить внимание и на то, что при расчете субвенций Рослесхозом также учитываются такие показатели, как интенсивность использования защитных и эксплуатационных лесов, численность населения субъекта, уровень пожарной опасности в регионе и т. д.

В соответствии со ст. 81 Бюджетного кодекса РФ в расходной части бюджетов бюджетной системы (федерального, регионального и местного) предусмотрено создание резервных фондов, средства которых могут направляться на финансовое обеспечение каких-либо непредвиденных расходов, связанных с чрезвычайными ситуациями. Поэтому в случае, если на территории каких-либо субъектов РФ будет введен режим чрезвычайной ситуации в связи с пожарной опасностью, и если в ходе тушения лесных пожаров расходы субъектов РФ превысят объемы выделенного им финансирования из федерального бюджета, Правительством РФ может быть принято решение о выделении из его резервного фонда бюджетных ассигнований на предоставление субвенций бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения произведенных ими затрат.

Так, например, распоряжением Правительства РФ от 27.10.2023 г. № 3005-р субвенции, компенсирующие затраты на тушение лесных пожаров и обеспечение пожарной безопасности, были выделены следующим одиннадцати регионам: Республика Саха (Якутия), Алтайский край, Красноярский край, Хабаровский край, Амурская область, Курганская область, Магаданская область, Свердловская область, Томская область, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра. Общая сумма выделенных на эти цели средств резервного фонда Правительства РФ составила 2598747,3 тыс. рублей. При этом, наибольшая сумма бюджетных средств была выделена Свердловской области (690228,8 тыс. руб.) и Магаданской области (387066,1 тыс. руб.). Представленные данные по некоторым субъектам РФ, которым были компенсированы затраты из резервного фонда Правительства РФ, отражены в таблице 3.

 

Таблица 3

Выделение средств резервного фонда Правительства РФ на тушение лесных пожаров и обеспечение пожарной безопасности⁹

Наименование субъекта	Фактическая площадь лесных пожаров, на которой проводились мероприятия по тушению лесных пожаров (га)	Средства резервного фонда Правительства РФ(тыс. рублей)
Красноярский край	15 372,4	235 128,1
Магаданская область	100 612,2	387 066,1
Свердловская область	312 018,9	690 228,8
Тюменская область	28 288,5	186 235,1
Ханты-Мансийский АО	38 376,8	61 295,8

 

Однако стоит подчеркнуть, что за выделяемыми из резервного фонда ассигнованиями на финансовое обеспечение мероприятий по тушению лесных пожаров должен осуществляться надлежащий контроль. При этом, как показывают сведения, представленные в Заключении Счетной палаты РФ на отчет об исполнении федерального бюджета за 2022 год, не всегда соответствующее контрольное полномочие главным распорядителем бюджетных средств осуществляется надлежащим образом.

Так, на основании распоряжения Правительства РФ от 08.12.2022 г. № 3806-р бюджету Республики Тыва были предоставлены субвенции на покрытие образовавшейся задолженности по тушению лесных пожаров, общая сумма которых составила 132,0 млн. рублей. Из них около 120,0 млн. рублей были предоставлены ГАУ Республики Тыва «Тувинская база авиационной охраны лесов от пожаров». При этом, было установлено, что около 31,5 млн. рублей были израсходованы нецелевым образом, а именно на оплату работ по авиационному патрулированию, которые ежегодно осуществляются в рамках мониторинга лесных пожаров, а не их тушения (около 7,9 млн. рублей), а также на приобретение отдельных товаров (около 23,6 млн. рублей). 

 

Заключение. На основе проведенного научного исследования можно сделать вывод о том, что сложившаяся в настоящее время ситуация в сфере обеспечения пожарной безопасности наглядно демонстрирует наличие ряда проблем, требующих комплексного подхода к их решению.

В частности, к числу таких проблем следует отнести отсутствие в ряде субъектов РФ надлежащей системы планирования и исполнения противопожарных мероприятий, наличие фактов предоставления компетентными органами исполнительной власти недостоверной информации о площади лесных пожаров, прогнозирование рисков наступления неблагоприятных последствий не в полном объеме, расходование выделяемых из федерального бюджета ассигнований нецелевым образом и т.д.

Учитывая, что в настоящее время в целях сохранения, восстановления, а также охраны лесов от пожаров государство с каждым годом вынуждено увеличивать объемы направляемых субъектам межбюджетных трансфертов, в первую очередь – субвенций, объем которых непосредственным образом влияет на состояние лесов в стране и на пожарную безопасность в субъектах, то необходимо также усилить контроль за целевым использованием выделяемых бюджетных средств на охрану лесов от пожаров.

Кроме того, решение обозначенных проблем требует не только финансово-правовых мер, но также и мер организационного характера, к числу которых следует отнести необходимость увеличения количества и улучшения качества проводимых в субъектах РФ профилактических мероприятий, направленных на предупреждение рисков возникновения и распространения пожаров в лесах, а также обеспечения прозрачности и доступности информации о перечне и результатах проводимых мероприятий в области предупреждения лесных пожаров.

Список литературы

Быковский В.К. Правовые и организационные основы государственного управления лесами. Москва: Юрайт, 2018. 229 с.

Быковский В.К. Правовое регулирование защиты лесов // Lex Russica. 2018. № 3 (136). С. 68-75.

Гагарин Ю. Субвенции из федерального бюджета на управление лесами и ведение лесного хозяйства: проблемы, решения / Ю. Гагарин, А. Петров // Устойчивое лесопользование. 2016. № 4 (48). С. 2-5.

Горбовой В.Ф. Лесное право: конспект лекций. Свердловск: Свердл. юрид. ин-т, 1977. 48 с.

Макар С.В. Ключевые элементы для совершенствования экономико-правового механизма реализации национального лесного потенциала // Использование и охрана лесов: проблема реализации законодательства: сб. статей. Москва: Юриспруденция, 2012. С. 39-53.