В процессе исторического развития, с каждым новым столетием человечество все больше и больше осознавало, что государство не является самой высшей формой объединения. Люди понимали, что разрешение некоторых проблем бывает невозможным силами одного государства. Именно поэтому начали появляться союзы, унии, лиги, содружества.
В XX в. процесс объединения постепенно сменяется интеграцией. Интеграционные процессы второй половины XX века стали определяющим фактором появления огромного количества новшеств в разных сферах, в том числе и в сфере права. Особенное влияние это оказало на развитие конституционного и международного права.
Результатом данных процессов является и появление на территории Евразии двух крупнейших образований, которые и будут в дальнейшем рассмотрены в этой статье — это Европейский союз (Далее — ЕС) и Содружество Независимых государств (Далее — СНГ).
С того момента, когда эти образования были созданы (ЕС был основан 7 февраля 1992 г., СНГ 8 декабря 1991 г.), возник вопрос о том, чем они являются. В данной статье проведен сравнительный анализ этих образований и рассмотрены основные точки зрения относительно того, что такое ЕС и СНГ.
Сперва мы рассмотрим мнения относительно сущности Содружестве Независимых Государств.
Содружество был основано в 1991 году после подписания 8 декабря «Соглашения о создании Содружества Независимых Государств» (Беловежского соглашения). Официально на сегодняшний день 9 государств входят в состав Содружества, ратифицировавшие договор: Азербайджан, Белоруссия, Армения, Кыргызстан, Молдова, Казахстан, Россия, Таджикистан, Узбекистан. Кроме того, имеются один ассоциированный член Содружества (Туркменистан) и два государства-наблюдателя при СНГ — Монголия и Афганистан.
Как было сказано ранее, в правовой базе, на которой основана работа Содружества, нет конкретного упоминания о его юридической природе. Но, например, и в Алма-Атинской декларации, и в статье 1 Уставе СНГ закреплены схожие по смыслу нормы, которые содержат тезис и гласят, что Содружество не является государством и не обладает полномочиями, которые носят наднациональный (надгосударственный) характер. По этому поводу Г.В. Игнатенко подметил, что оценка должна включать также позитивное суждение и не может быть ограничена только отрицанием. Отсутствие такого составляющего стало основанием для появления множество различных суждений относительно природы Содружества.
Например, Н.А. Михалева считает, что СНГ является региональным сообществом, правовой, политической формой добровольного объединения суверенных государств, входивших ранее в СССР, созданное на условиях полного сохранения суверенитета и международной правосубъектности государств-участников.
Или, например, первый вывод, к которому пришли Л. В. Гречко и Г. Г. Шинкарецкая, изучая правовой статус Содружества, заключался в том, что СНГ на начальном этапе своего существования, обладало признаками, присущими как международной организации, так и конфедерации. Но стоит подметить, что понятия региональной международной организации и конфедерации, по мнению этих исследователей, совместимы и не противоречат друг другу. Г.В. Игнатенко упоминал, что, если СНГ не обладает надгосударственным статусом, то этот факт не исключает, что СНГ является межгосударственным образованием. Но позднее Г. Г. Шинкарецкая отказалась от ранее упомянутого вывода и твердо высказалась за то, что СНГ является региональной международной организацией.
О юридической природе Содружества также существует и консультативное заключение Экономического Суда СНГ от 23 июня 1998 года № 01-1/2-98, в котором сказано, что СНГ является субъектом международного права в силу того, что Содружество реально существует и является участником международных отношений. Позднее, 15 февраля 2010 года, было издано определение суда №01-1/1-10 о разъяснении этого консультативного заключения, в котором четко определено, что Содружество Независимых Государств — субъект международного права, представляющий собой межгосударственное образование с широкой сферой совместной деятельности и развитой организационной структурой, которое обладает договорной правоспособностью.
На основании всего выше сказанного можно сделать вывод о том, что представляет собой СНГ. Если раньше, на раннем этапе существовало множество точек зрения, то сегодня мнения большинства исследователей пришли к единству. Содружество Независимых Государств является региональной международной организацией. Этот вывод подтверждают признаки, присущие Содружеству. А именно: оно основано на международном праве и международном договоре и имеет самостоятельные организационно-правовые категории, права и обязанности, обособленную область сотрудничества, обладает автономной волей.
Момент определения природы Евросоюза является в более сложным, так как по сегодняшний день отсутствует единство в понимании его юридической природы.
Европейский Союз представляет собой объединение 27 государств, основанное после подписания 7 февраля 1992 г. «Договора о Европейском Союзе» (Маастрихтский договор). Особенностью ЕС выступает ее двойственность в определении статуса: он содержит как элементы международной организации, так и элементы государственности в форме федерации или конфедерации.
К признакам, определяющим ЕС как федерацию, можно отнести избираемый Европейский парламент и формирование его за счет средств бюджета ЕС, верховенство европейского права над национальным в практике Европейского Суда, а также закрепленные в статьях Договора и в судебной практике Европейского Суда основных правовых гарантий. Так в статье 1 Договора о ЕС закреплено, что решения в ЕС должны приниматься открыто и близко по отношению к гражданскому населению. В статье 5 определено, что в полномочия, которые не относятся к сфере исключительной компетенции, сообщество следует принципу субсидиарности.
Признак правительственного сотрудничества проявляется, прежде всего, во внешней политике и в политике, связанной с безопасностью Союза, в области полицейского и правового сотрудничества.
Имеет место быть такое суждение, что Европейский Союз как союз государств – не окончательная структура. В итоге ЕС должен представлять собой союз народов Европы, в котором будут преобладать государственные черты, иначе называемая идея создания «Соединенных Штатов Европы», которая появилась задолго до создания самого ЕС. И если надгосударственность союза будет расти, то такое преобразование вполне возможно.
Б.А. Страшун также отмечает, что Европейский Союз если и нес изначально в себе черты конфедерации, то на сегодня уже он приобрел признаки федеративного устройства, так как некоторые акты, изданные органами Союза, имеют прямое действие на территориях государств-членов.
ЕС был создан для достижения определенных целей; в нем сохраняется суверенность государства и имеется достаточно высокая степень их самостоятельности; международный договор Союза является правовой основой — все это признаки конфедерации. Так же, ЕС часто называют мягкой, «рыхлой» конфедерацией, но законодательно это нигде не отображено.
В подтверждение теории о том, что ЕС носит элементы государственности, можно сказать о том, что в отличие от СНГ, у ЕС отсутствует устав, но у ЕС есть Конституция (о введении Конституции для Европы) и правовой основой выступает Договор ЕС (действующий Лиссабонский договор)
М.В. Баглай называет ЕС интеграционным объединением государств, своеобразным образованием, в котором получают развитие «тенденции эволюции права», имеющие широкое распространение в мире. Союз нацелен на региональную европейскую интеграцию. Но есть мнение и о том, что ЕС обладает особым международно-правовым статусом, отличным от всех ранее известных видов межгосударственных объединений.
Таким образом, можно сделать вывод, что ЕС — это форма государственного объединения, которая содержит в себе как признаки конфедерации и федерации, так и международной организации.
После определения природы и статуса Евросоюза и СНГ логично перейти к сравнению компетенций, которыми государства-члены или государства-участники наделили эти два объединения.
Евросоюз и СНГ были созданы, как было сказано ранее для достижения определенных целей. Для выполнения этого страны, создавшие эти объединения наделили ЕС и СНГ определенными компетенциями. Компетенции ЕС закреплены в Договоре о функционировании Европейского союза (Лиссабонская редакция договора 2007 г.), в 2-6 статьях. Согласно Договору, компетенции делятся на три вида: исключительная, совместная, вспомогательная.
В исключительную компетенция Союза, прописанную в статье 3, относят следующие сферы: таможенный союз, установление правил конкуренции, денежная политика, сохранение морских биологических ресурсов, общая торговая политика. За ЕС также закреплены входящие в эту группу компетенции, например, заключение международных соглашений, когда такое заключение предусмотрено в законодательных актах Союза, когда оно необходимо, для реализации функций и задач, возложенных на ЕС, и обеспечение его развития.
Совместная компетенция ЕС и государств-членов закреплена в статье 5. Такой вид компетенции определяется остаточным принципом, то есть в нее входят все компетенции, которые не относятся к сферам, прописанным в статьях 3 и 6. Особенностью совместной компетенции является то, что она может быть дополнена на основании принятия государствами определенных договоров.
На данный момент, согласно Договору, она распространяется на такие сферы: внутренний рынок; социальная политика применительно к аспектам, определенным в Договоре; экономическое, социальное и территориальное сплочение; сельское хозяйство и рыболовство, за исключением сохранения морских биологических ресурсов; окружающая среда; защита потребителей; транспорт; трансъевропейские сети; энергетика; пространство свободы, безопасности и правосудия; общие проблемы безопасности в сфере здравоохранения применительно к аспектам, определенным в настоящем Договоре.
В сферах научных исследований, технологического развития и космоса и сферах сотрудничества в поддержку развития и гуманитарной помощи Союз располагает компетенцией проводить мероприятия, но при условии, что осуществление данной компетенции никак не будет препятствовать государствам-членам осуществлять свою собственную компетенцию.
Вспомогательная или дополнительная компетенция союза направлена на осуществление деятельности по поддержке, координации и дополнения действий государств членов. Сферами дополнительной деятельности Союза являются: охрана и улучшение здоровья людей; промышленность; культура; туризм; образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт; гражданская оборона; административное сотрудничество.
Относительно СНГ в плане компетенций все проще, так как более четко уяснено нами, что Содружество — это региональная международная организация.
Устав СНГ наделяет его только одним видом компетенций — совместной, что прописано в статье 4. К сфере совместной деятельности государств-членов следует отнести следующее: обеспечение прав и основных свобод человека; координацию внешнеполитической деятельности; сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, таможенной политики; сотрудничество в развитии систем транспорта, связи; охрану здоровья и окружающей среды; вопросы социальной и миграционной политики; борьбу с организованной преступностью; сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ.
Но, кроме отличий, связанных с этим вопросом, между ЕС и СНГ и сходства. Список сфер, относящихся к совместной компетенции этих объединений, не является исчерпывающим. Так же, как и в Европейском Союзе, страны-участники Содружества могут дополнять этот перечень по взаимному согласию.
Для осуществления компетенций в СНГ и в ЕС функционируют специальные органы управления. В систему высших органов Европейского союза относят на данный момент по всем соглашениям, связывающим все страны-члены на общих основаниях, семь органов: Европейский совет, Совет Европейского союза, Европейская комиссия, Суд Европейского союза, Европейский парламент, Европейская счётная палата, Европейский центральный банк
Европейский совет — высший политический орган Европейского союза, состоящий из глав государств и правительств стран-членов ЕС. Совет Европейского союза — наряду с Европейским парламентом, один из двух законодательных органов Европейского союза. Европейская комиссия — высший орган исполнительной власти Евросоюза, который отвечает за выполнение решений Союза, контролирует соблюдение его законов в странах-членах и, если требуется, возбуждает в суде Европейского союза иск против стран-членов за нарушение членских обязательств.
Суд Европейского союза — высший суд ЕС. Европейский парламент имеет три важнейшие задачи: законодательство, бюджетирование и контроль Европейской комиссии. C 1979 года избирается населением. Европейская счётная палата — институт, осуществляющий аудиторскую проверку бюджета Союза и его учреждений. Европейский центральный банк — центральный банк Евросоюза и зоны евро.
Кроме этих 7 главных органов выделяют также иные вспомогательные органы, которые обеспечивают нормальное функционирование ЕС.
Высшие органы управления Содружества определены разделом VI Уставом СНГ. В структуру органов управления входит Содружества 84 органа, среди которых деятельность 69 органов направлена на отраслевое сотрудничество. Главную роль в системе управления СНГ играют Совет глав государств СНГ и Совет глав правительств СНГ. Высшим органом организации является Совет глав государств, основная задача которого состоит в разрешении главных вопросов и задач, связанных с деятельностью организации.
Совет глав правительств СНГ координирует сотрудничество органов исполнительной власти государств — участников в экономической, социальной и иных областях общих интересов. Все решения, выдвинутые в этих органах, не должны препятствовать осуществлению собственной политики государств-членов и должны быть приняты на основе консенсуса.
Перечень всех органов очень велик и компетенция этих органов исходит из их названия. Пример некоторых из них: Совет министров внутренних дел государств – участников СНГ; Совет министров иностранных дел СНГ; Совет министров обороны СНГ; Совет министров юстиции государств – участников СНГ; Совет по авиации и использованию воздушного пространства; Совет по гуманитарному сотрудничеству государств – участников СНГ; Совет по делам молодежи государств – участников СНГ и др.
Но, согласно статье 34 Устава, этот перечень может быть дополнен другими органами отраслевого сотрудничества, которые могут быть созданы на основе соглашения государств-участников о сотрудничестве в различных областях.
Таким образом, проводя сравнительную характеристику ЕС и СНГ, мы можем прийти к выводу, что первопричиной всех существующих отличий является различие в международно-правовом статусе и природе объединений государств. ЕС — это форма государственного объединения с элементами конфедерации и федерации. СНГ — международная региональная организация.
Из этого следуют отличия в структуре компетенций: ЕС обладает совместной, исключительной и дополнительной компетенциями, когда в правовых основах СНГ прописаны только совместные компетенции. Это говорит об уровне существующей наднациональности в объединениях: в Европейском Союзе это явление на настоящий момент достигло разумного предела. В СНГ она отсутствует, что и сказано в Уставе. А различия в структуре органов и их многообразие определяется не только по вышеупомянутой причине, но и по причине особенностей выдвинутых целей, для которых государства объединились.
Список литературы
1. Алма-Атинская декларация. Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации / – [Электронный ресурс] – URL:http://docs.cntd.ru/document/1900101 (Дата обращения: 20.12.2016).
2. Договор о функционировании Европейского Союза, 25 марта 1957 г. (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.), консолидированный текст/– [Электронный ресурс] – URL: http://dokipedia.ru/document/5191708 (Дата обращения: 29.11.2016).
3. Определение № 01–1/1–10 о разъяснении консультативного заключения Экономического Суда СНГ // Судебные акты Экономического Суда СНГ – [Электронный ресурс] – URL:http://www.sudsng.org/database/deed/150.html (Дата обращения: 25.12.2016).
4. Определение № 01–1/2–98 от 23 июня 1998 года о толковании Устава Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 года // Судебные акты Экономического Суда СНГ – [Электронный ресурс] – URL:http://www.sudsng.org/database/deed/150.html (Дата обращения: 25.12.2016).
5. Устав СНГ. // Исполнительный комитет СНГ– [Электронный ресурс] – URL:http://www.cis.minsk.by/page.php?id=180 (Дата обращения: 29.11.2016).
6. Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ: Учеб. пособие. / Н.А. Михалева // Москва : Юристъ. –1999. – 352 с.
7. Гречко Л.В., Шинкарецкая Г.Г. Понятие конфедерации и СНГ // Московский журнал международного права. 1994. № 2. С. 61-73.
8. Конституционное (государственное право) зарубежных стран. / В 4 т. Тома 1–2. Часть общая: Учебник /Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. 3-е изд., обновл. и. дораб.– Москва: Издательство БЕК. 2000.
9. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. чл.-корр. РАН, проф. М. В. Баглая, д. ю. н., проф. Ю. И. Лейбо и д. ю. н., проф. Л. М. Энтина. — Москва: Норма. — 2004. — 832 с.
10. Каламкарян Р. А., Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право // Государство и право. — 2001. — № 2. — 125 с.
11. Литвинова С. К вопросу о природе Европейского союза. 2001 // [Электронный ресурс] URL:http://eulaw.edu.ru/documents/scient_effort/conf_26-04-01/litvinova.htm (Дата обращения: 25.11.2016).
11. Игнатенко Г.В. Международное право. / Учебник для вузов. Ред. Игнатенко Г.В., Тиунов О.И. 3-е изд. перераб. и доп. Москва. — 2005. — 624 с.